Право природопользования – институт, определяющий порядок использования природных ресурсов, а также правомочия природопользователей и их ответственность. Формирование данной системы основано на источниках различного уровня. К ним относятся Конституция РФ, федеральные законы, соответствующие нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ.
В соответствии с КРФ пользование землей и другими природными ресурсами осуществляется при условии непричинения ущерба окружающей среде. Конституция РФ разделяет полномочия Федерации и ее субъектов в плане регулирования природопользования. При этом в ст. 72 КРФ вопросы владения, пользования землей, недрами, водными и другими природными ресурсами отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов.
Принципы природопользования:
1) общ-ные принципы (народовластие, федерализм, равноправие, законность, взаимосвязь прав и обязанностей);
2) принципы, непосредственно относящиеся к природопользованию (подконтрольность права пользования государству, целевой характер пользования, сочетание использования и охраны).
Виды природопользования выделяются по различным критериям, но ни одна классификация не является исчерпывающей и универсальной.
Субъектами права природопользования являются лица, которые обладают правом использовать природные ресурсы в результате их приобретения в установленном законом порядке. Это могут быть юридические лица - предприятия, организации и учреждения, а также граждане.
Необходимой предпосылкой приобретения права природопользования является правосубъектность - наличие правоспособности и дееспособности, причем для юридических лиц - как общей правоспособности, так и специальной, если последняя предполагает возможность использования природных ресурсов в соответствии с целями их деятельности, предусмотренными в уставе или других учредительных документах.
Объектом права природопользования признается индивидуально определенная часть природного ресурса (например, земельный участок, водный объект, участок лесного фонда), обособленная физически (путем установления ее границ на местности, «в натуре»), а также юридически (в документе, оформляющем приобретение права природопользования, например, свидетельстве о праве собственности на земельный участок, договоре аренды участка лесного фонда и др.).
В отличие от права общего природопользования, субъектами которого являются только граждане, право специального природопользования могут приобретать и юридические лица. Другие отличия указанных двух видов прав, как видно из их определения, касаются целей, порядка и условий пользования природными ресурсами. Различия проявляются также в основаниях возникновения данных видов права природопользования. Если право общего природопользования вытекает прямо из закона, то основаниями возникновения права специального природопользования являются юридические факты.
21) Общее природопользование является общедоступным, т.е. не требует в каждом конкретном случае особого разрешения со стороны компетентных государственных органов, а также юридических или физических лиц, за которыми природные объекты закреплены в пользование. Общее природопользование связано с реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду. Право на такое пользование природными объектами возникает непосредственно из законов или иных нормативных актов. При этом, однако, в ряде случаев устанавливаются пределы и условия общего пользования природными ресурсами.
В земельном законодательстве прямо не предусматривается общее землепользование. Однако в составе земель городов (ст. 76 Земельного кодекса РСФСР) предусмотрен такой вид земель, как
земли общего пользования в городах, поселках и сельских населенных пунктах, которые состоят из земель:
• используемых в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки и т.п.);
▪ служащих для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, пляжи, водоемы и т.п.);
• полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов, полигонов бытовых отходов;
• других земель, служащих для удовлетворения нужд города.
Каждый соответственно осуществляет свое право общего землепользования на названных землях.
Землями общего пользования в значительной степени являются земли лесного фонда, правовой режим которых определяется земельным законодательством.
Категорию земельных участков общего пользования вводит также новый Гражданский кодекс РФ. В соответствии со ст. 262 граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, состоящих в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Кроме того, если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику. Эта норма касается, к примеру, ситуаций пребывания граждан у берегов водоемов, что, очевидно, необходимо для реализации права общего водопользования, на дорогах и т.д.
Можно в целом считать, что существует общее право прохода и проезда по любым землям, если это не запрещено и не влечет за собой ущерба для землепользования, хотя в законе и нет такого ясно выраженного правила.
Закон «О недрах» также закрепил право общего пользования ресурсами недр. Согласно ст. 19 собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. Закон при этом оговаривает условие о том, чтобы общераспространенные полезные ископаемые не числились на государственном балансе, а работы по сооружению подземных сооружений проводились без применения взрывных работ.
Земельное законодательство также допускает возможность использования собственниками земельных участков и землепользователями в установленном порядке для нужд хозяйства имеющихся на земельном участке общераспространенных полезных ископаемых, торфа, пресных подземных вод (ст. 52 Земельного кодекса РСФСР).
Достаточно полно и четко право общего пользования водами и лесами выражено в лесном и водном законодательстве.
Осуществляя право свободного пребывания в лесах, граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, не допускать поломку, порубку деревьев и кустарников, повреждение лесных культур, засорение лесов, уничтожение и разорение муравейников и гнезд птиц, а также соблюдать другие требования законодательства России.
В то же время пребывание граждан в лесах, сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья могут быть ограничены в порядке, определяемом законодательством субъектов РФ, в том числе в интересах пожарной безопасности лесов, ведения орехово-промыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, а в государственных природных заповедниках, национальных парках, природных парках и на других особо охраняемых природных территориях – в связи с установленным на них режимом лесопользования.
Общее водопользование традиционно предусматривается российским водным законодательством. В соответствии со ст. 86 Водного кодекса РФ общее водопользование представляет собой использование водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств. Оно может осуществляться гражданами и юридическими лицами без получения лицензии на водопользование. Общее водопользование реализуется в целях забора воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, плавания на маломерных плавательных средствах, водопоя скота.
Однако общее водопользование предполагает обязательное соблюдение правил охраны жизни людей на водных объектах, а также условий, устанавливаемых органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора и другими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов в пределах их компетенции.
22) Специальное пользование землей, недрами, водами, лесами, животным миром и атмосферой связано, как правило, с удовлетворением экономических интересов общества, юридических и физических лиц. Оно сопряжено с более значительными, чем при общем природопользовании, воздействиями на природу. Поэтому специальное природопользование имеет ряд юридически значимых особенностей. В частности, оно осуществляется в соответствии с разрешительной системой и характеризуется тем, что требует выделения определенных частей природных объектов в обособленное пользование юридических и физических лиц.
Специальное природопользование реализуется в формах:
• комплексного природопользования,
• специального пользования водами, недрами, объектами животного мира, другими природными ресурсами. Разновидностью права специального водопользования является особое водопользование.
Обратим внимание на некоторые характеристики права специального природопользования.
Право комплексного природопользования регулируется ст. 18 Закона «Об охране окружающей природной среды» и Временным положением о порядке выдачи лицензий на комплексное природопользование, утвержденным приказом Минприроды РФ от 23 декабря 1993 г. Необходимость введения данного вида природопользования обусловлена тем, что нередко при предоставлении одного природного ресурса в пользование используются в большей или меньшей степени другие ресурсы либо на них оказывается воздействие. Под комплексным природопользованием понимается такое использование природно-ресурсного потенциала территории, при котором эксплуатация (добыча, изъятие) одного вида природного ресурса наносит наименьший ущерб другим природным ресурсам, а хозяйственная деятельность предприятия оказывает в целом минимально возможное воздействие на окружающую природную среду.
Хотя в земельном законодательстве отсутствует понятие специального землепользования, однако, за исключением установленных законодательством случаев права общего, пользования землями, землепользование является специальным. Земли предоставляются в пользование либо на основании акта, выдаваемого специально уполномоченным государственным органом, либо договора.
Специальное водопользование представляет собой использование водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств. Оно осуществляется гражданами и юридическими лицами только при наличии лицензии на водопользование. Исключение составляют случаи использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов (ст. 86 Водного кодекса РФ). При этом виды специального водопользования определяются в особом перечне специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.
Разновидностью специального водопользования является особое водопользование, регулируемое ст. 87 Водного кодекса РФ. Для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных нужд водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, по решению Правительства РФ могут предоставляться в особое пользование. Водные объекты, находящиеся в собственности субъектов РФ, могут предоставляться для государственных и муниципальных нужд в особое пользование по решению органов исполнительной власти субъектов РФ. В решении о предоставлении водных объектов в особое пользование указываются цель и основные условия использования водных объектов.
Особой разновидностью права специального водопользования, пользования атмосферой и недрами является предоставление соответствующих прав на удаление жидких, газообразных и твердых отходов производства и потребления. Пользование водными объектами для сброса сточных вод регулируется ст. 144 Водного кодекса РФ, атмосферой – для выброса загрязняющих веществ предприятиями и иными стационарными источниками– ст. 15–22 Закона «Об охране атмосферного воздуха».
Право специального природопользования возникает на основании разрешений, лицензий, договоров, оформляемых в рамках определенных в законодательстве процедур (предоставления земельного участка, горного отвода, выдачи лесорубочного или лесного билета, лицензии на размещение отходов и т.д.).
23) Система и полномочия органов государственного экологического управления. Гос. управление использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды осуществляют различные гос. органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида.
Особенность управления органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, - развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.
1. Президент России. К важнейшим функциям его управленческой деятельности можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.
Управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется как непосредственно Президентом, так и структурами в его администрации.
2. Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологической безопасности; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий. Правительство РФ осуществляет деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды как самостоятельно, так и через созданные им структуры. В аппарате Правительства РФ вопросами в данной области ведают Департамент социального развития и охраны окружающей среды и Департамент отраслевого развития (в части организации и экономики природопользования).
3. Правительства (администрация) субъектов РФ.
Специально уполномоченные государственные органы действуют на разных уровнях. На них возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, экспертизой, лицензированием, экспертизой, сертификацией, контролем и т.д.
1. Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира и т.п. Ему подчинены соотв. службы и агенства:
- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;
- Федеральное агентство водных ресурсов;
- Федеральное агентство по недропользованию; и другие.
2. Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) осуществляет функции:
- по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию земель, плодородие почв, в сфере промышленного рыбоводства (аквакультуры), охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением обитающих на особо охраняемых природных территориях и (или) занесенных в Красную книгу Российской Федерации, и среды их обитания, а также в области лесных отношений;
- по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель. Ему подчинены соотв. службы и агенства:
- Федеральное агентство лесного хозяйства;
- Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;
- Федеральное агентство геодезии и картографии.
3. Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), гос. кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития РФ. Ему подчинены соотв. службы и агенства:
- Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;
- Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом;
- Федеральная служба безопасности Российской Федерации.
В системе центральных органов федеральной исполнительной власти имеется ряд органов, на которые также возложены специальные задачи по государственному управлению природопользованием и охраной окружающей среды наряду с решением иных задач.
- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
- Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; - Министерство внутренних дел РФ;
- Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии.
- Федеральная таможенная служба.
24) Функции государственного экологического управления. Несмотря на разнообразие задач и особенности компетенции государственных органов, их деятельность в той или иной степени затрагивает ряд общих вопросов управления в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды. В связи с этим можно говорить об основных направлениях деятельности органов экологического управления или их функциях.
Исходя из характера и содержания составляющих их правомочий следует выделить несколько наиболее важных функций государственного экологического управления:
1. Учет и ведение кадастров природных ресурсов. Учет и регистрация природных ресурсов - необходимая предпосылка реализации всех остальных функций государственного экологического управления, поскольку она возможна лишь при наличии соответствующей информации о природных ресурсах. Учет природных ресурсов осуществляется по административно-территориальным единицам (районам, областям и т. д.), конкретным природопользователям или собственникам природных ресурсов. Данные о количественном и качественном состоянии природных ресурсов обобщаются в едином государственном документе – кадастре (совокупность необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении природного ресурса).
Органы, на которые возложены функции по ведению природноресурсовых кадастров, а также его порядок, определяются специальными нормативными актами.
2. Определение и проведение единой экологической политики, разработка и принятие планов и программ по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды. В рамках указанной функции осуществляется разработка экологических концепций государственного развития РФ, федеральных целевых программ, ежегодных планов Правительства по вопросам рационального использования природных ресурсов и охране окружающей природной среды и других документов в сфере экологии. С этими целями разрабатываются специальные программы развития.
3. Финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ и мероприятий. В соответствии с законодательством финансирование программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды производится за счет: - федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов; - средств предприятий, организаций и учреждений; - экологических фондов; - других источников.
Финансирование экологических программ и мероприятий в федеральных, республиканских и других бюджетах выделяется отдельной строкой и обеспечивается материально-техническими ресурсами.
4. Установление правил и норм по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды; стандартизация в сфере экологии. Органы государственного экологического управления в пределах своей компетенции принимают нормативные акты, содержащие правила, требования и нормы по рациональному использованию, воспроизводству и охране земель, лесов, вод, недр, животного мира и других природных ресурсов. Эти акты являются важнейшей составной частью экологического законодательства.
Большую роль в регулировании охраны окружающей природной среды играет стандартизация (нормирование), то есть создание научно обоснованных показателей и нормативов качества природной среды, ее охраны и улучшения, а также деятельности по использованию природных ресурсов, созданию приборов контроля за состоянием природной среды и т. д. Нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на нее, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.
5. Распределение и перераспределение природных ресурсов; лицензирование и лимитирование природопользования и охраны окружающей природной среды. Данная функция подразумевает осуществление государственными органами деятельности по предоставлению природных объектов в пользование, собственность, аренду, а также их изъятие у природопользователей по основаниям, установленным в законе.
Деятельность по распределению и перераспределению природных ресурсов проводится в рамках государственной системы лицензирования и лимитирования использования природных ресурсов, то есть путем выдачи или аннулирования соответствующих лицензий на право пользования природными ресурсами, а также определения предельных объемов такого использования (изъятия природных ресурсов или загрязнения окружающей природной среды) - лимитов.
6. Пространственно-территориальное устройство природных ресурсов, что представляет собой систему мероприятий, направленных на обеспечение реальной возможности использования природного объекта, предоставленного в пользование, и предполагает осуществление взаимосвязанных действий по обоснованию и определению границ выделяемого природного объекта, установлению их на местности, разработке планов и схем их использования, отводу соответствующих участков земель, лесов, вод, недр и т. д., составлению проектов внутрихозяйственной организации их территорий. Эта деятельность осуществляется на основе топографо-геодезических, картографических работ, инвентаризации, обследования, надзора за проведением устроительных проектов и т. д.
7. Контроль за рациональным использованием природных ресурсов и охраной окружающей природной среды. Является важнейшей функцией государственного управления в любой его отрасли. Однако контроль в сфере экологии имеет особое значение в силу той роли, которую он способен играть в предупреждении экологических правонарушений, вред от которых, причиненный природной среде, зачастую оказывается необратимым.
8. Разрешение споров о праве природопользования; применение ответственности за экологические правонарушения. Все споры, касающиеся предоставления и изъятия природных ресурсов, порядка и условий их использования, а также нарушения прав собственности, пользования, аренды и возмещения причиненных этим убытков, в настоящее время отнесены законодательством к рассмотрению судов: арбитражных судов, если споры возникают между юридическими лицами, или судов общей юрисдикции при разрешении споров с участием граждан. Защита в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных ФЗ.
25) Гос. инспекционный контроль в области охраны окружающей среды. Полномочия гос. инспекторов.
Экологический контроль - важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, функция государственного управления и правовой институт экологического права. Задачей государственного экологического контроля является проверка и обеспечение исполнения правовых требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которым такие требования адресованы. Государственный контроль носит, таким образом, надведомственный характер. Сущ. общий гос-ный (производится органами общей компетенции) и гос. спец. (инспекционный) контороль.
Государственный специальный экологический контроль проводится преимущественно органами надведомственной компетенции. Данный вид контроля характеризуется, во-первых, тем, что эти органы в пределах своей компетенции контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, граждан по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. Во-вторых, между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность.
Детальное регулирование такого контроля осущ. Положением «о государственном земельном контроле»; Положением «о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» и другими актами.
Важные положения, касающиеся орг-ции и проведения мероприятий по контролю, предусмотрены ФЗ "О защите прав юр. лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
Круг органов, уполномоченных на проведение государственного надведомственного экологического контроля, состоит из специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды, использования и охраны отдельных природных ресурсов, так и министерства и ведомства РФ, выполняющие опред. задачи в данной сфере, включая:
- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;
- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;
- Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору Министерство природных ресурсов РФ;
- иные министерства и ведомства РФ.
Специально уполномоченные органы проводят государственный экологический контроль в форме предупредительного и текущего. При этом предупредительный контроль осуществляется применительно к различным видам экологически значимой деятельности и различными способами. Основными из них являются согласования с природоохранительными органами, дача ими заключений на проекты решений.
Текущий государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования. Текущий контроль может быть плановым и внеплановым.
Важнейшим условием решения задач, возложенных на органы государственного экологического контроля, служит наличие достаточного объема правомочий государственных инспекторов по охране природы и использованию природных ресурсов. При осуществлении государственного экологического контроля инспектора в пределах своей компетенции имеют право:
- посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты ГО, знакомиться с док-тами и иными необходимыми для осущ. гос. экологического контроля материалами;
- проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;
- проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;
- проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;
- предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;
- привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
- осуществлять иные определенные законодательством полномочия.
Некоторые существенные полномочия государственных инспекторов по охране природы законодательством установлены применительно к иным сферам.
Для проведения контроля органом государственного контроля (надзора) издается распоряжение (приказ). В распоряжении (приказе) указываются лицо (лица), уполномоченное на проведение контроля и должность; цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю; правовые основания проведения контроля, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования… Продолжение »